Интервью журналу «Кадровая служба» (2010, № 4)
Прошло более двух лет со времени вступления в действие значительных изменений и дополнений Трудового кодекса Республики Беларусь. Их было более 280. Кадровые работники встретили обновленный Трудовой кодекс с удовлетворением и надеждой, что он поможет разрешить проблемы, возникавшие в трудовой практике. Надежды в определенной мере оправдались. Но трудовые и связанные с ними отношения развиваются также, как и развиваются наши общественные и экономические отношения. Соответственно должно изменяться и совершенствоваться и их правовое обеспечение. И уже в прошлом году был принят ряд изменений в Трудовой кодекс. Какой может быть система дальнейшего совершенствования трудового законодательства, какую роль в ней могут сыграть кадровые службы организаций страны? На эту тему мы решили побеседовать с доктором юридических наук, председателем «Сообщества трудового права» Виктором Ивановичем Кривым.
Биографическая справка
Виктор Иванович Кривой на государственной службе занимал должности начальника юридического управления Министерства труда, заведующего отделом Комиссии Верховного Совета по труду и социальной политике, начальника правового управления Секретариата Национального собрания. Государственный служащий первого класса. Руководил разработкой более 50 нормативных правовых актов, в том числе новой редакции Кодекса законов о труде в 90-е годы, первоначального варианта Трудового кодекса. Являлся экспертом Экономического суда СНГ, Всемирного банка, членом научно-консультативного совета при Верховном суде, членом экспертного совета по юридическим наукам Высшей аттестационной комиссии. Автор и соавтор более 400 научных и практических публикаций, в том числе Комментария к Трудовому кодексу для профессионалов в 40 выпусках.
Кс: Виктор Иванович, вы являетесь пока единственным в стране доктором юридических наук, защитившимся по теме кодификации трудового права Беларуси. При этом вы имеете большой опыт практической работы непосредственно в организации. Насколько нам известно, Вы 9 лет работали начальником юридического бюро крупного производственного объединения на Крайнем Севере, в Уренгое. Естественно, на некоторые проблемы трудового права смотрите шире и глубже, как с позиций практика, так и ученого. Какими вам представляются пути дальнейшего развития и совершенствования трудового законодательства?
В. И. Кривой: Осмысление 15-летнего периода подготовки Трудового кодекса Беларуси и изменений к нему привело меня к осознанию необходимости создания стройной и перспективной системы работы над проектами нормативных правовых актов в сфере трудовых и связанных с ними отношений в будущем. Делать это следует на основе заранее определенной стратегии (главной цели и основных направлений) и тактики (содействующих мероприятий).
Идея перспективной системы работы над проектами нормативных правовых актов в сфере трудовых и связанных с ними отношений была концептуально обсуждена еще в июне 2006 года в Минске на представительной международной научно-практической конференции «Современные проблемы трудового права и права социального обеспечения», организованной юридическим факультетом Белорусского госуниверситета, Минским институтом современных технологий и маркетинга, «Сообществом трудового права». Результаты обсуждения нашли отражение в рекомендациях конференции, были опубликованы в нескольких изданиях и направлены в Администрацию Президента, Парламент и Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь.
Суть идеи состоит в том, что для эффективной и качественной подготовки проектов нормативных правовых актов наиболее целесообразно принятие национальной Программы совершенствования трудового законодательства и научного его обеспечения, в которой должны быть заложены стратегия и тактика этой деятельности с соответствующим государственным финансированием.
Программа должна быть долгосрочной (не менее чем на 10 лет), что позволит, в частности, перспективно планировать нормотворческую деятельность и тем самым ориентировать научный потенциал трудового права на решение важнейших государственных задач.
К сожалению, в нынешних условиях такое пока невозможно, потому что, например, планы законопроектных работ утверждаются только на один год, причем в начале текущего года. За столь краткий промежуток времени, естественно, не удастся провести соответствующие исследования (включая научные), подготовить качественный проект нормативного правового акта и апробировать его.
Кс: Какие факторы натолкнули вас на идею перспективной системы работы над проектами нормативных правовых актов в сфере трудовых и связанных с ними отношений?
В. И. Кривой: Их несколько, однако, учитывая «формат» журнала, остановлюсь только на двух из них. Первый – из разряда концептуальных, а второй – обусловлен ситуацией с изменениями в Трудовом кодексе, произведенными в прошлом 2009 году.
Первый фактор связан с бурным научно-техническим прогрессом и переходом от индустриального к постиндустриальному обществу. Они повлекли существенные противоречия между состоянием техники, технологий и уровнем профессионализма работников, и, соответственно, быстрый моральный износ качества рабочей силы. С учетом этого современное управление персоналом в «продвинутых» организациях стало использовать в качестве основы «настройки» на внутреннюю, личностную составляющую труда (моральную удовлетворенность через самосовершенствование, признание, самореализацию и т.п.). Существовавшая еще в глубине тысячелетий очевидная формула, что «кадры решают все» (естественно, если эти кадры лучшие или самые квалифицированные), становится все более востребованной уже в современный период для решения поставленных жизнью экономических и социальных задач.
Однако трудовое право пока не сказало значимого слова в данном направлении. В частности, ни в советские времена, ни в современный период не проводилось системной профессиональной подготовки специалистов для получения высшего или среднего специального образования по реально существующей практически в любой организации профессии или специальности, которую можно приблизительно назвать «кадровая работа». Появляющиеся же ростки пока единичны и нуждаются в серьезной поддержке, как со стороны государства, так и солидного бизнеса. Эти обстоятельства в определенной мере учитывались во введении к Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006—2010 годы, где особое внимание обращалось на то, что мировые процессы будут определяться превращением экономик отдельных стран (включая, естественно, Беларусь) в элементы единого мирового хозяйства с постепенным переходом к новой экономике, основанной на знаниях.
Второй фактор является «образцом» (понятно, в обратном смысле) того, к чему приводит или может привести бессистемное внесение новелл в Трудовой кодекс за относительно короткий период времени. До прошлого года Трудовой кодекс являлся одним из самых стабильных. За 8 лет действия законы о его изменениях вносились лишь 6_раз: один – в 2005 (была поправлена одна ст. 16), два – в 2006 (затронуты ст. 108 и 255) и три в 2007, когда в мае и декабре оказались «откорректированы» ст. 54 и 231, а также произведены массированные изменения, но одноразово – 20 июля). В стабильности было большое достоинство, особо важное для трудовой сферы, где создается национальное богатство страны.
В 2009 году ситуация в корне переменилась: только за этот единственный год было принято 6 законов (еще раз сравним: раньше 6 законов за 8 лет, а сейчас также 6 законов, но уже за ОДИН год), которыми в Трудовом кодексе подверглись изменениям 52 статьи, то есть, более восьмой части Кодекса. Согласитесь, что объем, мягко говоря, немалый.
Осуществлены нововведения следующими законами (для краткости, указываю только их даты и номера) от: 06.01.2009 № 6-З (обновлено 6 статей); 12.05.2009 № 19-З (9 статей); 06.07.2009 № 37-З (11 статей); 17.07.2009 № 48-З (8 статей); 09.11.2009 № 51-З (8 статей); 31.12.2009 № 114-З (обновлено 10 статей).
Оцениваю влияние изменений в ТК на правоприменительную практику кадровых работников главным образом в отрицательном плане. Возьмем только два параметра. Первый. Компьютеризация и, тем более, наличие предлагаемых электронных справочно-правовых систем в организациях, особенно «в глубинке», желает лучшего уровне. Поэтому кадровики в таких организациях в основном пользуются бумажными носителями информации, например, книгами с текстами соответствующих нормативных правовых актов и комментариями к ним. Однако, ни одно издательство объективно не в состоянии учесть в своей продукции такое количество новшеств за такое короткое время и, тем более, успеть довести ее до читателей. Практические же работники (включая кадровиков) из-за отсутствия необходимой информации нарушают законодательство в таких условиях «по неведению», что, как мы знаем, не освобождает от ответственности. А значит, здесь возможно и наложение на «без вины виноватых» различного рода санкций, в том числе, штрафных.
Второй параметр. Разное время вступления законов в силу. Приведу пример с Законом «Об охране труда», ибо немало кадровиков дополнительно выполняют целый ряд обязанностей в данной сфере. Названный Закон и свыше 15 актов, «подстроенных» под него, вступили в силу 2 января 2009 года., а изменения в Трудовом кодексе по тем же вопросам 31 – июля. Промежуток, как видим, немалый – почти 7 месяцев.
Чем руководствоваться? Для решения этого вопроса берем Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Там в ст. 10 определена иерархия таких актов по юридической силе и Кодекс (в том числе Трудовой) поставлен выше обычного закона. Значит, нужно применять Кодекс. Однако, что весьма прискорбно, целый ряд юристов, занимающих и высокие должности на государственной службе, утверждали обратное (мне это доподлинно известно) и тем самым вводили в заблуждение практических работников, в том числе кадровиков.
Кс: Каковы, по Вашему мнению, наиболее важные направления совершенствования трудового законодательства?
Кривой: Обсуждаемая нами тема воистину безгранична. Поэтому нам придется остановиться на наиболее важных в настоящее время вопросах совершенствования законодательства о труде во главе с Трудовым кодексом. С моей точки зрения в сложившихся условиях в нашей стране базовый акцент поставить на серьезное реформирование системы профессионального обучения работников (непосредственно у нанимателей, повышение квалификации, переподготовку и т.д.), которая бы осуществлялась, во-первых, постоянно, а, во-вторых, с уменьшающимися периодами обновление знаний и навыков.
Таким образом, трудовой договор будет все более и более преобразовываться в учебно-трудовой с его регулированием нормами как трудового, так и административно права. Иными словами, по терминологии Международной организации труда, речь идет о постоянном развитии человеческих ресурсов в сфере труда. Причем здесь имеются в виду и вообще работники, и сами кадровики.
К примеру, рассмотрим вопрос с позиции кадровиков. Сейчас законодательством установлено общее правило о необходимости прохождения повышения квалификации не реже одного раза в 5 лет. Отмечаем здесь, во-первых, значительную длительность названного периода в современных условиях, а, во-вторых, необозначение предмета, по которому необходимо прохождение соответствующего обучения. Далее исходим из того, что кадровики сегодня осуществляют пять основных направлений деятельности:
реализацию норм трудового права;
применение законодательства о социальном обеспечении (пенсионном и др.);
ведение делопроизводства;
психология работы с людьми;
использование компьютерных и подобных технологий.
Что в результате получается? Если, положим, кадровик прошел повышение квалификации по одному из перечисленных направлений (скажем, по психологии), ему уже нужно ждать следующего пятилетнего периода для обучения по трудовому законодательству, в то время, как только за 3 года с 2007 ТК изменялся 6 раз и было затронуто свыше 300 статей. Поэтому в данном вопросе нужен целый комплекс правовых норм. Обозначу лишь основной алгоритм.
По моему мнению, в ТК должна быть специальная глава, посвященная подготовке, повышению квалификации и переподготовке работников, а не одна «куцая» статья 220-1, ТК. А в одну из статей (или в специальную статью о кадровиках, учитывая их основной вклад в реализацию трудового права) данной главы можно было бы включить нормы следующего содержания:
«Повышение квалификации (переподготовка) по вопросам применения трудового законодательства руководителей и специалистов по кадровой работе проводится не реже одного раза в 3 года.
Иные вопросы обучения указанной категории работников определяются Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом».
Впоследствии, учитывая исключительно важную роль кадровиков в реализации норм, регулирующих трудовые и связанные с ними отношения, эта коротенькая статья может разрастись до уровня специальной главы Трудового кодекса о правовом статусе кадровых служб и кадровом менеджменте.
Принимая во внимание сложность поднятых вопросов, необходимость проведения научных, социологических и других исследований, а также тщательную апробацию новых правовых норм, целесообразно определить этап реализации данного направления через 3-4 года.
На нынешнем же «пробельном в законодательстве» отрезке времени можно руководствоваться рекомендациями по различным вопросам повышения квалификации, подготовки и переподготовки работников (включая непосредственно у нанимателя на основе учебно-трудового договора), которые содержатся в специальной книге: Кривой В.И. РАБОТА и УЧЕБА: комментарий новейшего законодательства. – Гомель, 2008.
Кс: Как вы представляете инновационные особенности Программы совершенствования трудового законодательства?
В. И. Кривой: Долгосрочная национальная Программа должна решить еще целый ряд проблем. Остановлюсь только на наиболее важных с моей точки зрения. Прежде всего, следует устранить очевидные недостатки действующего Кодекса, с которыми согласны и практические работники, и научная элита, и чиновники. Возьмем два примера из ст. 216 ТК, которые затрагивают интересы более 1 млн. человек и создают принципиальные проблемы существованию заочной и вечерней формам среднего специального и высшего образования, совмещенного с трудовой деятельностью.
Первый пример. Прочитаем внимательно п. 1 ч. 1 ст. 216 ТК – в нем речь идет об отпусках в связи с обучением, которые предоставляются на втором, третьем и последующих курсах. Даже не для юриста совершенно ясно, что здесь пропущен «первый» курс, без успешного завершения которого невозможно обучаться ни на втором, ни тем более на последующих курсах, а, соответственно, и получать какие-либо отпуска в связи с этим.
Второй пример из той же ст. 216, но только он касается ее второй и третьей частей.
Там имеется формулировка «на период установочной или лабораторно-экзаменационной сессии в учебном году предоставляется отпуск». Употребленный здесь союз «или» (в отличие от прежнего законодательства и практики) ставит перед работником (и, соответственно, перед нанимателем) дилемму: или брать отпуск для установочной сессии, или для экзаменационной. Тем самым нарушается непрерывность получения образования, которая заключается в том, что сначала проводится установочная сессия, а затем – по общему правилу две экзаменационных (зимняя и летняя). Устраняется же обсуждаемая ошибка очень просто: надо союз «или» заменить на союз «и».
Отмечу, что очевидные юридические ошибки 29.03.2008 года были предметом специального рассмотрения на собрании «Сообщества трудового права», по результатам которого последовало обращение в Правительство. Однако положительного решения (то есть внесения соответствующих поправок в ст. 216 ТК) до сих пор не последовало.
Третий пример из ст. 12 ТК об основных правах нанимателя. Там в п. 1 записано, что он имеет право «заключать и расторгать трудовые договоры …». Однако понятие «расторжение» трудового договора значительно уже понятия «прекращение» того же договора, которое используется и в базовой по данному вопросу ст. 35, а также в ст.ст. 36 – 37, 44 и 47 ТК. Кроме того, в приведенной формулировке отсутствует логичное дополнительное указание на еще одно основное «срединное» право нанимателя, существующее в связке «заключение – прекращение». Речь идет об изменении трудового договора в различных его видах, урегулированных, прежде всего, в ст.ст. 30 – 34 и 49 ТК: перевод, перемещение, изменение существенных условий труда, отстранение от работы и др. Поэтому юридически выверенной здесь была бы следующая формулировка начала п. 1 ст. 12 ТК – «заключать, изменять и прекращать трудовые договоры» и далее продолжение по существующему тексту.
Особо отмечу, что силами членов «Сообщества трудового права» создана специальная таблица, где содержится целый ряд предложений, которые будут внесены в рабочую группу по совершенствованию Трудового кодекса, созданную в Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, для реализации п. 5 Плана законопроектных работ на 2010 год, утвержденного Указом Президента от 4 января 2010 № 2.
Кс: Виктор Иванович, нашими читателями являются руководители и специалисты кадровых служб. Они ежедневно на практике реализуют нормы Трудового кодекса и им виднее его коллизии. Какие, по вашему мнению, противоречия нужно устранять уже сейчас?
В. И. Кривой: Коллизий в Трудовом кодексе, к сожалению, немало. Охарактеризую лишь две, с которыми «по долгу службы» приходится иметь дело кадровикам и которые нуждаются в «ликвидации».
Коллизия первая. Исходя из ст. 50 и 77 ТК днем увольнения является последний день работы, в который работнику должна быть выдана трудовая книжка и произведен окончательный расчет, причем применительно к трудовой книжке не сделано ни одного исключения. Однако, в ст. 178 ТК, регламентирующей предоставление отпуска с последующим увольнением, зафиксировано иное – днем увольнения является последний день отпуска. При этом прямо не указано, когда работнику должна быть отдана трудовая книжка и выплачены причитающиеся при увольнении суммы. Лишь логическое толкование данного вопроса приводит к выводу, что выдача и выплата должны производиться в последний день работы перед отпуском.
Устранить такие противоречия, а также и ряд других, связанных с ними, создающие проблемы для практиков (включая, в первую очередь, кадровиков) достаточно просто. Лучшим вариантом является введение в главу 4 «Прекращение трудового договора» дополнительной статьи примерно следующего содержания:
«Статья ___ . День увольнения
Днем увольнения является последний день работы, за исключением отпуска с последующим увольнением (ст. 178 настоящего Кодекса).
Не позднее этого дня должна быть выдана трудовая книжка (статья 50 настоящего Кодекса), произведен расчет (статья 77 настоящего Кодекса) и оформлены иные документы, связанные с трудовой деятельностью работника у данного нанимателя.
Если работник в день увольнения не работал (болел и т.д.), то наниматель обязан совершить действия, связанные с увольнением, с учетом других норм настоящего Кодекса, а также иных актов законодательства».
Коллизия вторая. Она наличествует между ст. 30 и 32 ТК. Согласно части первой из названных статей, изменение квалификации (одним из главных показателей которой является разряд), определяется как перевод, требующий по общему правилу согласия работника.
В части же 2 ст. 32 ТК тот же разряд перечислен как одна из разновидностей изменения существенных условий труда, которое осуществляется по-иному правовому режиму по сравнению с переводом. А именно: сначала работник предупреждается о таких изменениях, а затем он, при отказе от продолжения работы в новых условиях, увольняется по п. 5 ст. 35 ТК.
В данном противоречии особенно часто «запутываются» кадровики с небольшим опытом работы. Однако это не освобождает их от последствий такого «запутывания». Последствия могут быть очень серьезными, вплоть до привлечения к дисциплинарной ответственности и взыскании штрафов с организации за нарушение трудового законодательства. Устраняется же приведенная коллизия очень просто – из ст. 32 ТК надо исключить слово «разряд».
Кс: Какие, по вашему мнению, другие приоритетные направления совершенствования трудового законодательства?
В. И. Кривой: И Трудовой кодекс, и законодательство о труде в целом должны содействовать развитию малого и среднего бизнеса, который является «локомотивом» экономики любого государства, опирающегося на рыночные основы. К сожалению, в настоящее время в Трудовом кодексе Беларуси нет ни одной нормы, обеспечивающей специфику наемного труда в указанном бизнесе, хотя такие предложения при подготовке первоначального проекта Трудового кодекса вносились и опирались они на материалы моей докторской диссертации. Там, в проекте Кодекса, в частности, была специальная глава об особенностях регулирования труда в малом бизнесе. Сейчас, считаю, пришла пора ее восстановить, например, вместо исключенной в 2007 году главы 30. Туда имеет смысл включить ряд норм. К примеру, назову лишь пять основных их направлений, связанных с небольшими объемами производства продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), и соответственно, малым количеством работников.
Первое направление – это значительное (в разы) уменьшение различного рода выходных пособий и подобных им сумм при увольнении работников.
Второе направление – существенное сокращение установленных сроков предупреждения (уведомления и т.п.) работников о предстоящих увольнениях и изменениях существенных условий труда, а также освобождение от получения согласия на увольнение каких-либо органов.
Третье направление – принципиальное упрощение делопроизводства в самых разных сферах трудовых отношений, в частности: отмена приказов и распоряжений о приеме, переводах и увольнениях (здесь будет достаточно самого трудового договора); освобождение от ведения как можно большего числа всевозможных карточек, книг (журналов) учета, регистрации и хранения; необязательность утверждения штатных расписаний, правил внутреннего трудового распорядка, применения Единой тарифной сетки,.
Четвертое направление – передача полностью на усмотрение нанимателя вопросов предоставления учебных и длительных социальных отпусков, включая по беременности и родам, уходом за детьми.
И, наконец, пятое направление – неприменение целого ряда льгот и гарантий для отдельных категорий работников (женщин, молодежи, инвалидов и т.д.).
Для реализации обозначенных и других направлений надо дополнительно изучать опыт других стран, проводить научные, социологические и т.п. изыскания. Целесообразно было бы включить серьезное и качественное реформирование трудового законодательства с учетом потребностей развития малого бизнеса отдельным этапом Национальной программы, положим, в 2012 году. Однако исключительно важно здесь сделать хотя бы первый шаг уже в этом году, тем более, что определенные наработки по обсуждаемой теме в Правительстве имеются.
Кс: Какие еще важные проблемы совершенствования законодательства о труде вас особенно волнуют?
Кривой: Необходимо еще более расширить и углубить учет специфики отношений, отличающихся от обычных. Иными словами, речь идет о дальнейшем развитии дифференциации трудового права. В связи с этим должен существенно увеличиться раздел III Трудового кодекса Беларуси «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников». В этот раздел, в частности, «просятся» специальные главы о педагогах, медиках, артистах и представителях других творческих профессий, работниках религиозных организаций, профессиональных спортсменах (по последним, согласно Плану законопроектных работ, соответствующее регулирование должно быть разработано уже в этом году). К слову, в российском ТК по названным категориям работников уже есть и немало специальных норм, и практики их применения, что можно было бы использовать при совершенствовании белорусского трудового законодательства.
Ну и конечно же, должно происходить все большее согласование национального трудового права с международными трудовыми стандартами. Глубокий теоретический и прикладной анализ проблем международного трудового права позволит использовать достижения мировой науки и практики в правовом регулировании трудовых отношений в любой стране, включая Беларусь. Естественно, при этом должны учитываться национальные, экономические, правовые, культурные и иные особенности.
Кс: Какую роль в совершенствовании трудового законодательства могут сыграть кадровые службы организаций страны?
Кривой: Во-первых, они, как и любой «профессионально-подкованный» гражданин, могут вносить соответствующие предложения в компетентные органы с необходимыми обоснованиями.
Во-вторых, исключительно важно мнение кадровиков в плане практической апробации подготовленных законопроектов. Хорошо знаю это по своему личному опыту в период работы начальником юридического управления Госкомтруда и заведующим отделом Комиссии по социальной политике и труду Парламента. Кроме того, во время «ректорства» в Минском институте современных технологий и маркетинга апробация проекта изменений Трудового кодекса, которые воплотились в Закон от 20 июля 2007 г., была поставлена на «широкую ногу». Тогда указанный законопроект выдавался на «экспертизу» в каждую из более чем 30 групп кадровиков, которые проходили недельное повышение квалификации. В конце курса происходило обсуждение, по результатам которого соответствующие предложения направлялись в Администрацию Президента, Палату представителей и Правительство. Такая деятельность помогла устранить целый ряд «недоразумений» в ТК, которые не сразу увидели и ученые-трудовики, и чиновники, занимающиеся нормотворческой деятельностью. Призываю использовать подобный подход и рабочую группу при Национальном Центре законодательной деятельности после подготовки первоначального проекта изменений ТК в соответствии с п. 5 Плана законопроектных работ на 2010 годи в последующем до его официального внесения в Парламент. Скажу, что со своей стороны (в рамках «Сообщества трудового права») буду продолжать взаимодействовать с кадровиками в освещенном «ключе» на различных семинарах.
Кс: Виктор Иванович, любая идея, чтобы она могла реализоваться, вероятно, должна предполагать определенные условия, действия, поддержку. Какими они видятся вам?
В. И. Кривой: Думаю, что Программа совершенствования трудового законодательства и научного его обеспечения может быть успешной при осуществлении, в частности, следующих мероприятий (я их называю «тактическими»).
Мероприятие первое – предварительная разработка концепции Программы в целом, а также концепций совершенствования трудового законодательства по каждому из названных мною основных направлений. Тогда всей последующей работе будет придана необходимая стройность. В этом плане могу сослаться на позитивный исторический пример –- именно так было сделано в сентябре 1994 года, когда специальным распоряжением Правительства была утверждена Концепция подготовки проекта Трудового кодекса.
Мероприятие второе – опора на кодификацию, что даст возможность, использовать положительные стороны данной юридической конструкции (концептуальную стройность, увязку понятийного аппарата и др.), не допуская «растаскивания» трудоправовых норм по отдельным законам.
К сожалению, наметилась весьма опасная тенденция, направленная на отход от официально объявленной государственной линии на кодификацию. Назову некоторые примеры, сгруппированные в два блока. Первый блок состоит из изменений, внесенных Законом от 20 июля 2007 г. Если раньше в ст. 58 (об индексации заработной платы), 59 (о минимальной заработной плате) и 229 (о расследовании и учете несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) содержались, пусть и немного, нормы прямого действия, то теперь они вообще исчезли, а вместо них появились безликие отсылки к законодательству и Правительству. Для удобства практических работников, вероятно, следовало бы наполнить названные статьи большим количеством норм прямого действия с тем, чтобы работники и наниматели (включая, естественно, кадровиков) могли руководствоваться непосредственно Трудовым кодексом, а не актами низшего уровня, которые еще где-то нужно найти. Второй блок основан на изменениях 2009 года (они внесены шестью законами), но в несколько ином ключе: игнорирование Кодекса как источника права более высокой юридической силы по сравнению с обычными законами. Отмечу две разновидности «игнорирования». Первая выразилась в том, что начали приниматься отдельные «обычные» законы, в которых содержались нормы, противоречащие Трудовому кодексу, а уже потом (порой и через полгода и даже через год) в этот Кодекс вносились изменения, чтобы согласовать его (другими словами, «привести в соответствие») с «подчиненным» законом. К примеру, Закон «Об охране труда» принят 23.06.2008 года, а изменения в ТК внесены только 06.07.2009 года (то есть, более чем через год), Закон "О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий" принят 06.01.2009 года, а изменения в него внесены только 12.05.2009 года (то есть, соответственно, через 4 месяца). Такой подход противоречит не только устоявшимся теоретическим правовым постулатам, но и со всей очевидностью нарушает иерархию (по юридической силе) актов законодательства, закрепленную в ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»), в которой Кодекс однозначно признается выше обычного закона по одному и тому же предмету регулирования. Поэтому надо сначала вносить соответствующие изменения в Трудовой кодекс, а лишь потом переносить их в обычные законы, в том числе вышеназванные. Такая юридическая нелогичность, кстати, была специально обсуждена на собрании «Сообщества трудового права» и получила единодушную негативную оценку (опубликованную в СМИ) со стороны членов Сообщества, которые представляют все ведущие ВУЗы страны. Вторая разновидность игнорирования приоритета принципа кодификации. Подчеркну, что она значительно более мягкая по сравнению с вышеназванной, ибо здесь внесение изменений в обычный закон и в Трудовой кодекс производится не «с разбежкой во времени» и разными законами, а одновременно одним и тем же законом. Для примера обратимся к Закону от 17 июля 2009 г. N 48-З по вопросам социальной защиты инвалидов. Там в первой статье вносятся изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь от 11 ноября 1991 года "О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь", который излагается в новой редакции, а лишь затем (второй статьей) осуществляются поправки в Трудовом кодексе. Получается, что хоть и ненадолго, но обычный закон оказывается выше Кодекса.
В целях недопущения подобных ситуаций следует переставить в данном примере статьи (естественно, с их содержанием) местами, а именно: сначала (первой статьей) вносить изменения в нормативный правовой акт более высокой юридической силы (Трудовой кодекс), а вслед за этим производить (второй статьей) соответствующие новшества в обычном («подчиненном» Кодексу) законе.
Продолжу мысли о мероприятиях.
Мероприятие третье – целевые научно-исследовательские работы и защиты диссертаций по трудовой тематике. В первую очередь, здесь имеются в виду юридические и экономические специальности. Например, если в Программе на 2014 год будет закреплено внесение изменений с целью содействия развитию малого и среднего бизнеса, то в планах научно-исследовательской работы соответствующих НИИ и ВУЗов должны предусматриваться проведение обеспечивающих научных исследований по различным темам такого бизнеса и диссертаций с выходом на защиту перед внесением соответствующих предложений об изменении законодательства в компетентные органы. Мероприятие четвертое – обязательное проведение перед соответствующими изменениями обобщений практики применения трудового законодательства по соответствующим направлениям (судебной, прокурорской, инспекции труда, службы занятости, профсоюзной и др.).
Мероприятие пятое – апробация (экспертиза) проектов нормативных правовых актов на всех стадиях их прохождения, вплоть до принятия: научная (на профильных кафедрах ведущих учебных заведений и конференциях); практическая (в системе повышения квалификации и переподготовки кадров, а также на специальных семинарах-совещаниях, проводимых государственными органами); международная (в частности, в Международной организации труда); научно-практическое сопровождение проектов новых нормативных правовых актов.
Мероприятие шестое – постоянное взаимодействие с социальными партнерами (профсоюзами и объединениями нанимателей).
Мероприятие седьмое – подготовка общественного мнения к изменениям в законодательстве, в первую очередь через средства массовой информации;
введение в действие значительных изменений в трудовое законодательство не ранее полугода после их официального опубликования для изучения правоприменителями и недопущения нарушений законодательства по незнанию. Кстати, хороший опыт в данном вопросе накоплен в свое время при принятии новой (1992 г.) редакции КЗоТ и первоначального проекта Трудового кодекса (в 1995 – 1997 годах).
Уверен, что принятие предлагаемой национальной Программы позволит более эффективно регулировать общественные отношения в сфере труда, а, соответственно, положительно скажется как на экономических, так и на социальных результатах деятельности и конкретных организаций.
От редакции
По нашему мнению, предложения В. И. Кривого продиктованы заинтересованным поиском оптимальных путей дальнейшего совершенствования трудового законодательства. Возможно, не все его идеи и предложения, высказанные в ходе интервью, найдут горячих сторонников и будут разделяться теоретиками и практиками. Ясно одно: должна существовать понятная, планомерная система дальнейшего совершенствования трудового законодательства, которая учитывала бы реальную возможность скорейшей и «безболезненной» реализации новшеств в организациях и мнения кадровых работников, которым мы предлагаем высказаться на страницах журнала о проблемах, возможных изменениях и дополнениях в Трудовой кодекс.
Кс: Виктор Иванович, вы являетесь пока единственным в стране доктором юридических наук, защитившимся по теме кодификации трудового права Беларуси. При этом вы имеете большой опыт практической работы непосредственно в организации. Насколько нам известно, Вы 9 лет работали начальником юридического бюро крупного производственного объединения на Крайнем Севере, в Уренгое. Естественно, на некоторые проблемы трудового права смотрите шире и глубже, как с позиций практика, так и ученого. Какими вам представляются пути дальнейшего развития и совершенствования трудового законодательства?
В. И. Кривой: Осмысление 15-летнего периода подготовки Трудового кодекса Беларуси и изменений к нему привело меня к осознанию необходимости создания стройной и перспективной системы работы над проектами нормативных правовых актов в сфере трудовых и связанных с ними отношений в будущем. Делать это следует на основе заранее определенной стратегии (главной цели и основных направлений) и тактики (содействующих мероприятий).
Идея перспективной системы работы над проектами нормативных правовых актов в сфере трудовых и связанных с ними отношений была концептуально обсуждена еще в июне 2006 года в Минске на представительной международной научно-практической конференции «Современные проблемы трудового права и права социального обеспечения», организованной юридическим факультетом Белорусского госуниверситета, Минским институтом современных технологий и маркетинга, «Сообществом трудового права». Результаты обсуждения нашли отражение в рекомендациях конференции, были опубликованы в нескольких изданиях и направлены в Администрацию Президента, Парламент и Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь.
Суть идеи состоит в том, что для эффективной и качественной подготовки проектов нормативных правовых актов наиболее целесообразно принятие национальной Программы совершенствования трудового законодательства и научного его обеспечения, в которой должны быть заложены стратегия и тактика этой деятельности с соответствующим государственным финансированием.
Программа должна быть долгосрочной (не менее чем на 10 лет), что позволит, в частности, перспективно планировать нормотворческую деятельность и тем самым ориентировать научный потенциал трудового права на решение важнейших государственных задач.
К сожалению, в нынешних условиях такое пока невозможно, потому что, например, планы законопроектных работ утверждаются только на один год, причем в начале текущего года. За столь краткий промежуток времени, естественно, не удастся провести соответствующие исследования (включая научные), подготовить качественный проект нормативного правового акта и апробировать его.
Кс: Какие факторы натолкнули вас на идею перспективной системы работы над проектами нормативных правовых актов в сфере трудовых и связанных с ними отношений?
В. И. Кривой: Их несколько, однако, учитывая «формат» журнала, остановлюсь только на двух из них. Первый – из разряда концептуальных, а второй – обусловлен ситуацией с изменениями в Трудовом кодексе, произведенными в прошлом 2009 году.
Первый фактор связан с бурным научно-техническим прогрессом и переходом от индустриального к постиндустриальному обществу. Они повлекли существенные противоречия между состоянием техники, технологий и уровнем профессионализма работников, и, соответственно, быстрый моральный износ качества рабочей силы. С учетом этого современное управление персоналом в «продвинутых» организациях стало использовать в качестве основы «настройки» на внутреннюю, личностную составляющую труда (моральную удовлетворенность через самосовершенствование, признание, самореализацию и т.п.). Существовавшая еще в глубине тысячелетий очевидная формула, что «кадры решают все» (естественно, если эти кадры лучшие или самые квалифицированные), становится все более востребованной уже в современный период для решения поставленных жизнью экономических и социальных задач.
Однако трудовое право пока не сказало значимого слова в данном направлении. В частности, ни в советские времена, ни в современный период не проводилось системной профессиональной подготовки специалистов для получения высшего или среднего специального образования по реально существующей практически в любой организации профессии или специальности, которую можно приблизительно назвать «кадровая работа». Появляющиеся же ростки пока единичны и нуждаются в серьезной поддержке, как со стороны государства, так и солидного бизнеса. Эти обстоятельства в определенной мере учитывались во введении к Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006—2010 годы, где особое внимание обращалось на то, что мировые процессы будут определяться превращением экономик отдельных стран (включая, естественно, Беларусь) в элементы единого мирового хозяйства с постепенным переходом к новой экономике, основанной на знаниях.
Второй фактор является «образцом» (понятно, в обратном смысле) того, к чему приводит или может привести бессистемное внесение новелл в Трудовой кодекс за относительно короткий период времени. До прошлого года Трудовой кодекс являлся одним из самых стабильных. За 8 лет действия законы о его изменениях вносились лишь 6_раз: один – в 2005 (была поправлена одна ст. 16), два – в 2006 (затронуты ст. 108 и 255) и три в 2007, когда в мае и декабре оказались «откорректированы» ст. 54 и 231, а также произведены массированные изменения, но одноразово – 20 июля). В стабильности было большое достоинство, особо важное для трудовой сферы, где создается национальное богатство страны.
В 2009 году ситуация в корне переменилась: только за этот единственный год было принято 6 законов (еще раз сравним: раньше 6 законов за 8 лет, а сейчас также 6 законов, но уже за ОДИН год), которыми в Трудовом кодексе подверглись изменениям 52 статьи, то есть, более восьмой части Кодекса. Согласитесь, что объем, мягко говоря, немалый.
Осуществлены нововведения следующими законами (для краткости, указываю только их даты и номера) от: 06.01.2009 № 6-З (обновлено 6 статей); 12.05.2009 № 19-З (9 статей); 06.07.2009 № 37-З (11 статей); 17.07.2009 № 48-З (8 статей); 09.11.2009 № 51-З (8 статей); 31.12.2009 № 114-З (обновлено 10 статей).
Оцениваю влияние изменений в ТК на правоприменительную практику кадровых работников главным образом в отрицательном плане. Возьмем только два параметра. Первый. Компьютеризация и, тем более, наличие предлагаемых электронных справочно-правовых систем в организациях, особенно «в глубинке», желает лучшего уровне. Поэтому кадровики в таких организациях в основном пользуются бумажными носителями информации, например, книгами с текстами соответствующих нормативных правовых актов и комментариями к ним. Однако, ни одно издательство объективно не в состоянии учесть в своей продукции такое количество новшеств за такое короткое время и, тем более, успеть довести ее до читателей. Практические же работники (включая кадровиков) из-за отсутствия необходимой информации нарушают законодательство в таких условиях «по неведению», что, как мы знаем, не освобождает от ответственности. А значит, здесь возможно и наложение на «без вины виноватых» различного рода санкций, в том числе, штрафных.
Второй параметр. Разное время вступления законов в силу. Приведу пример с Законом «Об охране труда», ибо немало кадровиков дополнительно выполняют целый ряд обязанностей в данной сфере. Названный Закон и свыше 15 актов, «подстроенных» под него, вступили в силу 2 января 2009 года., а изменения в Трудовом кодексе по тем же вопросам 31 – июля. Промежуток, как видим, немалый – почти 7 месяцев.
Чем руководствоваться? Для решения этого вопроса берем Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Там в ст. 10 определена иерархия таких актов по юридической силе и Кодекс (в том числе Трудовой) поставлен выше обычного закона. Значит, нужно применять Кодекс. Однако, что весьма прискорбно, целый ряд юристов, занимающих и высокие должности на государственной службе, утверждали обратное (мне это доподлинно известно) и тем самым вводили в заблуждение практических работников, в том числе кадровиков.
Кс: Каковы, по Вашему мнению, наиболее важные направления совершенствования трудового законодательства?
Кривой: Обсуждаемая нами тема воистину безгранична. Поэтому нам придется остановиться на наиболее важных в настоящее время вопросах совершенствования законодательства о труде во главе с Трудовым кодексом. С моей точки зрения в сложившихся условиях в нашей стране базовый акцент поставить на серьезное реформирование системы профессионального обучения работников (непосредственно у нанимателей, повышение квалификации, переподготовку и т.д.), которая бы осуществлялась, во-первых, постоянно, а, во-вторых, с уменьшающимися периодами обновление знаний и навыков.
Таким образом, трудовой договор будет все более и более преобразовываться в учебно-трудовой с его регулированием нормами как трудового, так и административно права. Иными словами, по терминологии Международной организации труда, речь идет о постоянном развитии человеческих ресурсов в сфере труда. Причем здесь имеются в виду и вообще работники, и сами кадровики.
К примеру, рассмотрим вопрос с позиции кадровиков. Сейчас законодательством установлено общее правило о необходимости прохождения повышения квалификации не реже одного раза в 5 лет. Отмечаем здесь, во-первых, значительную длительность названного периода в современных условиях, а, во-вторых, необозначение предмета, по которому необходимо прохождение соответствующего обучения. Далее исходим из того, что кадровики сегодня осуществляют пять основных направлений деятельности:
реализацию норм трудового права;
применение законодательства о социальном обеспечении (пенсионном и др.);
ведение делопроизводства;
психология работы с людьми;
использование компьютерных и подобных технологий.
Что в результате получается? Если, положим, кадровик прошел повышение квалификации по одному из перечисленных направлений (скажем, по психологии), ему уже нужно ждать следующего пятилетнего периода для обучения по трудовому законодательству, в то время, как только за 3 года с 2007 ТК изменялся 6 раз и было затронуто свыше 300 статей. Поэтому в данном вопросе нужен целый комплекс правовых норм. Обозначу лишь основной алгоритм.
По моему мнению, в ТК должна быть специальная глава, посвященная подготовке, повышению квалификации и переподготовке работников, а не одна «куцая» статья 220-1, ТК. А в одну из статей (или в специальную статью о кадровиках, учитывая их основной вклад в реализацию трудового права) данной главы можно было бы включить нормы следующего содержания:
«Повышение квалификации (переподготовка) по вопросам применения трудового законодательства руководителей и специалистов по кадровой работе проводится не реже одного раза в 3 года.
Иные вопросы обучения указанной категории работников определяются Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им органом».
Впоследствии, учитывая исключительно важную роль кадровиков в реализации норм, регулирующих трудовые и связанные с ними отношения, эта коротенькая статья может разрастись до уровня специальной главы Трудового кодекса о правовом статусе кадровых служб и кадровом менеджменте.
Принимая во внимание сложность поднятых вопросов, необходимость проведения научных, социологических и других исследований, а также тщательную апробацию новых правовых норм, целесообразно определить этап реализации данного направления через 3-4 года.
На нынешнем же «пробельном в законодательстве» отрезке времени можно руководствоваться рекомендациями по различным вопросам повышения квалификации, подготовки и переподготовки работников (включая непосредственно у нанимателя на основе учебно-трудового договора), которые содержатся в специальной книге: Кривой В.И. РАБОТА и УЧЕБА: комментарий новейшего законодательства. – Гомель, 2008.
Кс: Как вы представляете инновационные особенности Программы совершенствования трудового законодательства?
В. И. Кривой: Долгосрочная национальная Программа должна решить еще целый ряд проблем. Остановлюсь только на наиболее важных с моей точки зрения. Прежде всего, следует устранить очевидные недостатки действующего Кодекса, с которыми согласны и практические работники, и научная элита, и чиновники. Возьмем два примера из ст. 216 ТК, которые затрагивают интересы более 1 млн. человек и создают принципиальные проблемы существованию заочной и вечерней формам среднего специального и высшего образования, совмещенного с трудовой деятельностью.
Первый пример. Прочитаем внимательно п. 1 ч. 1 ст. 216 ТК – в нем речь идет об отпусках в связи с обучением, которые предоставляются на втором, третьем и последующих курсах. Даже не для юриста совершенно ясно, что здесь пропущен «первый» курс, без успешного завершения которого невозможно обучаться ни на втором, ни тем более на последующих курсах, а, соответственно, и получать какие-либо отпуска в связи с этим.
Второй пример из той же ст. 216, но только он касается ее второй и третьей частей.
Там имеется формулировка «на период установочной или лабораторно-экзаменационной сессии в учебном году предоставляется отпуск». Употребленный здесь союз «или» (в отличие от прежнего законодательства и практики) ставит перед работником (и, соответственно, перед нанимателем) дилемму: или брать отпуск для установочной сессии, или для экзаменационной. Тем самым нарушается непрерывность получения образования, которая заключается в том, что сначала проводится установочная сессия, а затем – по общему правилу две экзаменационных (зимняя и летняя). Устраняется же обсуждаемая ошибка очень просто: надо союз «или» заменить на союз «и».
Отмечу, что очевидные юридические ошибки 29.03.2008 года были предметом специального рассмотрения на собрании «Сообщества трудового права», по результатам которого последовало обращение в Правительство. Однако положительного решения (то есть внесения соответствующих поправок в ст. 216 ТК) до сих пор не последовало.
Третий пример из ст. 12 ТК об основных правах нанимателя. Там в п. 1 записано, что он имеет право «заключать и расторгать трудовые договоры …». Однако понятие «расторжение» трудового договора значительно уже понятия «прекращение» того же договора, которое используется и в базовой по данному вопросу ст. 35, а также в ст.ст. 36 – 37, 44 и 47 ТК. Кроме того, в приведенной формулировке отсутствует логичное дополнительное указание на еще одно основное «срединное» право нанимателя, существующее в связке «заключение – прекращение». Речь идет об изменении трудового договора в различных его видах, урегулированных, прежде всего, в ст.ст. 30 – 34 и 49 ТК: перевод, перемещение, изменение существенных условий труда, отстранение от работы и др. Поэтому юридически выверенной здесь была бы следующая формулировка начала п. 1 ст. 12 ТК – «заключать, изменять и прекращать трудовые договоры» и далее продолжение по существующему тексту.
Особо отмечу, что силами членов «Сообщества трудового права» создана специальная таблица, где содержится целый ряд предложений, которые будут внесены в рабочую группу по совершенствованию Трудового кодекса, созданную в Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, для реализации п. 5 Плана законопроектных работ на 2010 год, утвержденного Указом Президента от 4 января 2010 № 2.
Кс: Виктор Иванович, нашими читателями являются руководители и специалисты кадровых служб. Они ежедневно на практике реализуют нормы Трудового кодекса и им виднее его коллизии. Какие, по вашему мнению, противоречия нужно устранять уже сейчас?
В. И. Кривой: Коллизий в Трудовом кодексе, к сожалению, немало. Охарактеризую лишь две, с которыми «по долгу службы» приходится иметь дело кадровикам и которые нуждаются в «ликвидации».
Коллизия первая. Исходя из ст. 50 и 77 ТК днем увольнения является последний день работы, в который работнику должна быть выдана трудовая книжка и произведен окончательный расчет, причем применительно к трудовой книжке не сделано ни одного исключения. Однако, в ст. 178 ТК, регламентирующей предоставление отпуска с последующим увольнением, зафиксировано иное – днем увольнения является последний день отпуска. При этом прямо не указано, когда работнику должна быть отдана трудовая книжка и выплачены причитающиеся при увольнении суммы. Лишь логическое толкование данного вопроса приводит к выводу, что выдача и выплата должны производиться в последний день работы перед отпуском.
Устранить такие противоречия, а также и ряд других, связанных с ними, создающие проблемы для практиков (включая, в первую очередь, кадровиков) достаточно просто. Лучшим вариантом является введение в главу 4 «Прекращение трудового договора» дополнительной статьи примерно следующего содержания:
«Статья ___ . День увольнения
Днем увольнения является последний день работы, за исключением отпуска с последующим увольнением (ст. 178 настоящего Кодекса).
Не позднее этого дня должна быть выдана трудовая книжка (статья 50 настоящего Кодекса), произведен расчет (статья 77 настоящего Кодекса) и оформлены иные документы, связанные с трудовой деятельностью работника у данного нанимателя.
Если работник в день увольнения не работал (болел и т.д.), то наниматель обязан совершить действия, связанные с увольнением, с учетом других норм настоящего Кодекса, а также иных актов законодательства».
Коллизия вторая. Она наличествует между ст. 30 и 32 ТК. Согласно части первой из названных статей, изменение квалификации (одним из главных показателей которой является разряд), определяется как перевод, требующий по общему правилу согласия работника.
В части же 2 ст. 32 ТК тот же разряд перечислен как одна из разновидностей изменения существенных условий труда, которое осуществляется по-иному правовому режиму по сравнению с переводом. А именно: сначала работник предупреждается о таких изменениях, а затем он, при отказе от продолжения работы в новых условиях, увольняется по п. 5 ст. 35 ТК.
В данном противоречии особенно часто «запутываются» кадровики с небольшим опытом работы. Однако это не освобождает их от последствий такого «запутывания». Последствия могут быть очень серьезными, вплоть до привлечения к дисциплинарной ответственности и взыскании штрафов с организации за нарушение трудового законодательства. Устраняется же приведенная коллизия очень просто – из ст. 32 ТК надо исключить слово «разряд».
Кс: Какие, по вашему мнению, другие приоритетные направления совершенствования трудового законодательства?
В. И. Кривой: И Трудовой кодекс, и законодательство о труде в целом должны содействовать развитию малого и среднего бизнеса, который является «локомотивом» экономики любого государства, опирающегося на рыночные основы. К сожалению, в настоящее время в Трудовом кодексе Беларуси нет ни одной нормы, обеспечивающей специфику наемного труда в указанном бизнесе, хотя такие предложения при подготовке первоначального проекта Трудового кодекса вносились и опирались они на материалы моей докторской диссертации. Там, в проекте Кодекса, в частности, была специальная глава об особенностях регулирования труда в малом бизнесе. Сейчас, считаю, пришла пора ее восстановить, например, вместо исключенной в 2007 году главы 30. Туда имеет смысл включить ряд норм. К примеру, назову лишь пять основных их направлений, связанных с небольшими объемами производства продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), и соответственно, малым количеством работников.
Первое направление – это значительное (в разы) уменьшение различного рода выходных пособий и подобных им сумм при увольнении работников.
Второе направление – существенное сокращение установленных сроков предупреждения (уведомления и т.п.) работников о предстоящих увольнениях и изменениях существенных условий труда, а также освобождение от получения согласия на увольнение каких-либо органов.
Третье направление – принципиальное упрощение делопроизводства в самых разных сферах трудовых отношений, в частности: отмена приказов и распоряжений о приеме, переводах и увольнениях (здесь будет достаточно самого трудового договора); освобождение от ведения как можно большего числа всевозможных карточек, книг (журналов) учета, регистрации и хранения; необязательность утверждения штатных расписаний, правил внутреннего трудового распорядка, применения Единой тарифной сетки,.
Четвертое направление – передача полностью на усмотрение нанимателя вопросов предоставления учебных и длительных социальных отпусков, включая по беременности и родам, уходом за детьми.
И, наконец, пятое направление – неприменение целого ряда льгот и гарантий для отдельных категорий работников (женщин, молодежи, инвалидов и т.д.).
Для реализации обозначенных и других направлений надо дополнительно изучать опыт других стран, проводить научные, социологические и т.п. изыскания. Целесообразно было бы включить серьезное и качественное реформирование трудового законодательства с учетом потребностей развития малого бизнеса отдельным этапом Национальной программы, положим, в 2012 году. Однако исключительно важно здесь сделать хотя бы первый шаг уже в этом году, тем более, что определенные наработки по обсуждаемой теме в Правительстве имеются.
Кс: Какие еще важные проблемы совершенствования законодательства о труде вас особенно волнуют?
Кривой: Необходимо еще более расширить и углубить учет специфики отношений, отличающихся от обычных. Иными словами, речь идет о дальнейшем развитии дифференциации трудового права. В связи с этим должен существенно увеличиться раздел III Трудового кодекса Беларуси «Особенности регулирования труда отдельных категорий работников». В этот раздел, в частности, «просятся» специальные главы о педагогах, медиках, артистах и представителях других творческих профессий, работниках религиозных организаций, профессиональных спортсменах (по последним, согласно Плану законопроектных работ, соответствующее регулирование должно быть разработано уже в этом году). К слову, в российском ТК по названным категориям работников уже есть и немало специальных норм, и практики их применения, что можно было бы использовать при совершенствовании белорусского трудового законодательства.
Ну и конечно же, должно происходить все большее согласование национального трудового права с международными трудовыми стандартами. Глубокий теоретический и прикладной анализ проблем международного трудового права позволит использовать достижения мировой науки и практики в правовом регулировании трудовых отношений в любой стране, включая Беларусь. Естественно, при этом должны учитываться национальные, экономические, правовые, культурные и иные особенности.
Кс: Какую роль в совершенствовании трудового законодательства могут сыграть кадровые службы организаций страны?
Кривой: Во-первых, они, как и любой «профессионально-подкованный» гражданин, могут вносить соответствующие предложения в компетентные органы с необходимыми обоснованиями.
Во-вторых, исключительно важно мнение кадровиков в плане практической апробации подготовленных законопроектов. Хорошо знаю это по своему личному опыту в период работы начальником юридического управления Госкомтруда и заведующим отделом Комиссии по социальной политике и труду Парламента. Кроме того, во время «ректорства» в Минском институте современных технологий и маркетинга апробация проекта изменений Трудового кодекса, которые воплотились в Закон от 20 июля 2007 г., была поставлена на «широкую ногу». Тогда указанный законопроект выдавался на «экспертизу» в каждую из более чем 30 групп кадровиков, которые проходили недельное повышение квалификации. В конце курса происходило обсуждение, по результатам которого соответствующие предложения направлялись в Администрацию Президента, Палату представителей и Правительство. Такая деятельность помогла устранить целый ряд «недоразумений» в ТК, которые не сразу увидели и ученые-трудовики, и чиновники, занимающиеся нормотворческой деятельностью. Призываю использовать подобный подход и рабочую группу при Национальном Центре законодательной деятельности после подготовки первоначального проекта изменений ТК в соответствии с п. 5 Плана законопроектных работ на 2010 годи в последующем до его официального внесения в Парламент. Скажу, что со своей стороны (в рамках «Сообщества трудового права») буду продолжать взаимодействовать с кадровиками в освещенном «ключе» на различных семинарах.
Кс: Виктор Иванович, любая идея, чтобы она могла реализоваться, вероятно, должна предполагать определенные условия, действия, поддержку. Какими они видятся вам?
В. И. Кривой: Думаю, что Программа совершенствования трудового законодательства и научного его обеспечения может быть успешной при осуществлении, в частности, следующих мероприятий (я их называю «тактическими»).
Мероприятие первое – предварительная разработка концепции Программы в целом, а также концепций совершенствования трудового законодательства по каждому из названных мною основных направлений. Тогда всей последующей работе будет придана необходимая стройность. В этом плане могу сослаться на позитивный исторический пример –- именно так было сделано в сентябре 1994 года, когда специальным распоряжением Правительства была утверждена Концепция подготовки проекта Трудового кодекса.
Мероприятие второе – опора на кодификацию, что даст возможность, использовать положительные стороны данной юридической конструкции (концептуальную стройность, увязку понятийного аппарата и др.), не допуская «растаскивания» трудоправовых норм по отдельным законам.
К сожалению, наметилась весьма опасная тенденция, направленная на отход от официально объявленной государственной линии на кодификацию. Назову некоторые примеры, сгруппированные в два блока. Первый блок состоит из изменений, внесенных Законом от 20 июля 2007 г. Если раньше в ст. 58 (об индексации заработной платы), 59 (о минимальной заработной плате) и 229 (о расследовании и учете несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) содержались, пусть и немного, нормы прямого действия, то теперь они вообще исчезли, а вместо них появились безликие отсылки к законодательству и Правительству. Для удобства практических работников, вероятно, следовало бы наполнить названные статьи большим количеством норм прямого действия с тем, чтобы работники и наниматели (включая, естественно, кадровиков) могли руководствоваться непосредственно Трудовым кодексом, а не актами низшего уровня, которые еще где-то нужно найти. Второй блок основан на изменениях 2009 года (они внесены шестью законами), но в несколько ином ключе: игнорирование Кодекса как источника права более высокой юридической силы по сравнению с обычными законами. Отмечу две разновидности «игнорирования». Первая выразилась в том, что начали приниматься отдельные «обычные» законы, в которых содержались нормы, противоречащие Трудовому кодексу, а уже потом (порой и через полгода и даже через год) в этот Кодекс вносились изменения, чтобы согласовать его (другими словами, «привести в соответствие») с «подчиненным» законом. К примеру, Закон «Об охране труда» принят 23.06.2008 года, а изменения в ТК внесены только 06.07.2009 года (то есть, более чем через год), Закон "О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий" принят 06.01.2009 года, а изменения в него внесены только 12.05.2009 года (то есть, соответственно, через 4 месяца). Такой подход противоречит не только устоявшимся теоретическим правовым постулатам, но и со всей очевидностью нарушает иерархию (по юридической силе) актов законодательства, закрепленную в ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»), в которой Кодекс однозначно признается выше обычного закона по одному и тому же предмету регулирования. Поэтому надо сначала вносить соответствующие изменения в Трудовой кодекс, а лишь потом переносить их в обычные законы, в том числе вышеназванные. Такая юридическая нелогичность, кстати, была специально обсуждена на собрании «Сообщества трудового права» и получила единодушную негативную оценку (опубликованную в СМИ) со стороны членов Сообщества, которые представляют все ведущие ВУЗы страны. Вторая разновидность игнорирования приоритета принципа кодификации. Подчеркну, что она значительно более мягкая по сравнению с вышеназванной, ибо здесь внесение изменений в обычный закон и в Трудовой кодекс производится не «с разбежкой во времени» и разными законами, а одновременно одним и тем же законом. Для примера обратимся к Закону от 17 июля 2009 г. N 48-З по вопросам социальной защиты инвалидов. Там в первой статье вносятся изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь от 11 ноября 1991 года "О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь", который излагается в новой редакции, а лишь затем (второй статьей) осуществляются поправки в Трудовом кодексе. Получается, что хоть и ненадолго, но обычный закон оказывается выше Кодекса.
В целях недопущения подобных ситуаций следует переставить в данном примере статьи (естественно, с их содержанием) местами, а именно: сначала (первой статьей) вносить изменения в нормативный правовой акт более высокой юридической силы (Трудовой кодекс), а вслед за этим производить (второй статьей) соответствующие новшества в обычном («подчиненном» Кодексу) законе.
Продолжу мысли о мероприятиях.
Мероприятие третье – целевые научно-исследовательские работы и защиты диссертаций по трудовой тематике. В первую очередь, здесь имеются в виду юридические и экономические специальности. Например, если в Программе на 2014 год будет закреплено внесение изменений с целью содействия развитию малого и среднего бизнеса, то в планах научно-исследовательской работы соответствующих НИИ и ВУЗов должны предусматриваться проведение обеспечивающих научных исследований по различным темам такого бизнеса и диссертаций с выходом на защиту перед внесением соответствующих предложений об изменении законодательства в компетентные органы. Мероприятие четвертое – обязательное проведение перед соответствующими изменениями обобщений практики применения трудового законодательства по соответствующим направлениям (судебной, прокурорской, инспекции труда, службы занятости, профсоюзной и др.).
Мероприятие пятое – апробация (экспертиза) проектов нормативных правовых актов на всех стадиях их прохождения, вплоть до принятия: научная (на профильных кафедрах ведущих учебных заведений и конференциях); практическая (в системе повышения квалификации и переподготовки кадров, а также на специальных семинарах-совещаниях, проводимых государственными органами); международная (в частности, в Международной организации труда); научно-практическое сопровождение проектов новых нормативных правовых актов.
Мероприятие шестое – постоянное взаимодействие с социальными партнерами (профсоюзами и объединениями нанимателей).
Мероприятие седьмое – подготовка общественного мнения к изменениям в законодательстве, в первую очередь через средства массовой информации;
введение в действие значительных изменений в трудовое законодательство не ранее полугода после их официального опубликования для изучения правоприменителями и недопущения нарушений законодательства по незнанию. Кстати, хороший опыт в данном вопросе накоплен в свое время при принятии новой (1992 г.) редакции КЗоТ и первоначального проекта Трудового кодекса (в 1995 – 1997 годах).
Уверен, что принятие предлагаемой национальной Программы позволит более эффективно регулировать общественные отношения в сфере труда, а, соответственно, положительно скажется как на экономических, так и на социальных результатах деятельности и конкретных организаций.
От редакции
По нашему мнению, предложения В. И. Кривого продиктованы заинтересованным поиском оптимальных путей дальнейшего совершенствования трудового законодательства. Возможно, не все его идеи и предложения, высказанные в ходе интервью, найдут горячих сторонников и будут разделяться теоретиками и практиками. Ясно одно: должна существовать понятная, планомерная система дальнейшего совершенствования трудового законодательства, которая учитывала бы реальную возможность скорейшей и «безболезненной» реализации новшеств в организациях и мнения кадровых работников, которым мы предлагаем высказаться на страницах журнала о проблемах, возможных изменениях и дополнениях в Трудовой кодекс.
Комментариев нет:
Отправить комментарий